Au moment de l’adoption de la Loi en 2002, il a été jugé opportun de créer deux fonctions distinctes, celle de conservatrice du registre et celle de commissaire au lobbyisme. Cette structure se rapprochait, en quelque sorte, du modèle fédéral, lequel avait créé une fonction de directeur de l’enregistrement relevant du registraire général du Canada. 

La Loi sur la transparence et l'éthique en matière de lobbyisme a pour objet de rendre transparentes les activités de lobbyisme exercées auprès des titulaires de charges publiques et d’en assurer le sain exercice. Après avoir rappelé le contexte de l’adoption de la Loi ainsi que ses objectifs, le présent rapport expose les réalisations et les difficultés liées à sa mise en application, puis évalue l’opportunité d’y apporter des modifications.

Extraits du Rapport du ministre de la Justice sur la mise en œuvre de la Loi sur la transparence et l'éthique en matière de lobbyisme et du Code de déontologie des lobbyistes

 

Comme il a été mentionné précédemment, c’est à l’Officier de la publicité des droits
personnels et réels mobiliers qu’a été confié le rôle de conservatrice du registre en raison de son expérience et de son expertise qui lui permettaient de mettre en place ce registre, en quelques mois seulement et au meilleur coût possible. Dans les faits, le registre des lobbyistes a alors été intégré à une structure organisationnelle et technologique déjà existante, ce qui permettait des économies importantes dans les coûts d’exploitation.

Tout en confiant la tenue du registre des lobbyistes à la conservatrice, la Loi lui a
essentiellement attribué les pouvoirs de vérifier la conformité des documents qui lui sont
présentés et de « […] donner et publier tout avis relativement à la forme, au contenu et aux modalités d’inscription des déclarations et des avis prévus par la présente loi ».

Par ailleurs, le registre des lobbyistes est l’outil privilégié du commissaire, qui l’utilise pour
exercer la surveillance et le contrôle des activités de lobbyisme…Le commissaire peut aussi interdire l’inscription, dans le registre des lobbyistes, d’un lobbyiste qui manque de façon grave ou répétée à ses obligations, ou ordonner la radiation de son inscription pour une période maximale d'un an, l’empêchant ainsi d’exercer des activités de lobbyisme. La conservatrice est tributaire du commissaire en ce qui a trait à l’exécution, l’interprétation et l’application de la Loi et, dans certaines situations, à l’information qu’elle est autorisée à diffuser. Particulièrement, les ordonnances de confidentialité ou d’interdiction d’inscription ont des conséquences directes sur la tenue du registre.

Ce partage de responsabilités entre la conservatrice et le commissaire au lobbyisme entraîne des difficultés. En effet, si ce mode de gestion facilitait au départ la mise en oeuvre du registre et, par conséquent, l’application de la Loi, on peut s’interroger maintenant sur la nécessité de maintenir un tel partage. Pour les lobbyistes et les titulaires de charges publiques, il existe deux sources d’information, généralement complémentaires, parfois redondantes. De plus, ce mode de gestion sème de la confusion, car les lobbyistes et les titulaires de charges publiques ont tendance à confondre les rôles respectifs de la conservatrice et du commissaire.

Pour la conservatrice, les interprétations de la Loi que fait le commissaire l’amènent à faire des modifications – parfois lourdes de conséquences – au système mis en place, dont elle
est seule à rendre compte. Pour le commissaire, enfin, l’outil mis en place peut ne pas être toujours adapté à ses besoins. Sanctionnée en décembre 2006, une loi fédérale modifiant la Loi sur l’enregistrement des lobbyistes (L.R.C., c. L-12.4) substituera, à la fonction actuelle de directeur de l’enregistrement, celle d’un commissaire indépendant, chargé tant du contrôle et de la surveillance des activités de lobbyisme que de la tenue du registre dans lequel elles doivent être inscrites37. Cette avenue, qui regroupe sous une seule autorité toutes les activités liées à la transparence et à l’éthique en matière de lobbyisme, pourrait être examinée pour le Québec. En effet, sur le plan de l’efficacité, de l’efficience et de l’imputabilité, il apparaît que le transfert de responsabilité du registre au commissaire au lobbyisme favoriserait davantage l’objectif de transparence défini dans la Loi.

Pour ces raisons et en tenant compte de ce contexte, il est recommandé :

1° que des modifications soient apportées à la Loi en vue d’en assurer une meilleure application;

2° qu’avant de ce faire, la commission de l’Assemblée nationale chargée d’étudier le
présent rapport tienne des consultations publiques dans le cadre de ses travaux, de
manière que l’ensemble des personnes ou groupes intéressés par le lobbyisme au
Québec puissent faire connaître leur point de vue sur les questions que soulève le
rapport et sur la nature des modifications qu’ils souhaiteraient voir apporter à la Loi;

3° que les consultations publiques tenues par cette commission soient l’occasion
d’aborder, entre autres, les sujets suivants :
  • le champ d’application de la Loi, particulièrement en ce qui a trait à l’opportunité d’assujettir à la Loi certains lobbyistes d’organisation qui en sont présentement exclus;
     
  • le contenu des déclarations relatives aux activités de lobbyisme;
  • les rôles respectifs de la conservatrice du registre des lobbyistes et du commissaire au lobbyisme et l’opportunité de confier au commissaire plutôt qu’à la conservatrice la tenue du registre des lobbyistes.

    4° qu’à l’occasion des consultations publiques tenues dans le cadre de ses travaux, la
    commission de l'Assemblée nationale chargée d’étudier le présent rapport se penche
    sur les mesures qui pourraient être prises pour valoriser le rôle des lobbyistes dans
    notre société démocratique et pour promouvoir la transparence et l’éthique auprès
    d’eux.

Consulter la version intégrale du Rapport sur la mise en œuvre de la Loi sur la transparence et l'éthique en matière de lobbyisme et du Code de déontologie des lobbyistes du ministère de la Justice du Québec.